Por F.W. Taussig. (Publicado el 14
de julio de 2011)
Traducido del inglés. El artículo
original se encuentra aquí: http://mises.org/daily/5442.
[The Tariff History of the United States (1892; 2010)]
La Guerra de Secesión revolucionó
los métodos financieros de los Estados Unidos. Se creó un nuevo sistema
monetario y se recurrió a recursos fiscales hasta entonces no soñados, primero
tímidamente, al final con un rigor que apenas tenía límites. El arancel, que
hacía tiempo que era la única fuente de ingresos federales, se vio suplementado
por una serie de impuestos internos extraordinarios y se apeló a él para generar
más y más ingresos.
Las grandes deudas que causo por
tanto la guerra, consideradas al principio como temporales, se mantuvieron,
aumentaron y sistematizaron, desarrollando gradualmente un sistema de extremo
proteccionismo. Durante muchos años, se habló del arancel apropiadamente como
“el arancel de guerra”, un nombre que se fue desvaneciendo a medida que la
gente se acostumbraba al nuevo régimen y olvidaba los esfuerzos impopulares y
sin éxito que se realizaban de vez en cuando para su reducción y reforma.
Antes de la guerra teníamos un
arancel impositivo que, aunque no completa ni coherentemente ajustado a los
principios del libre comercio, era aún así muy moderado en comparación con el
sistema existente. Durante unos 15 años antes de que empezara la rebelión, las
tasas a la importación se fijaban en la leyes de 1846 y 1857. La ley de 1846
había sido aprobada por el Partido Demócrata con la intención declarada de
poner en marcha, en la medida de lo posible, los principios del libre comercio.
Es verdad que la intención no fue,
en modo alguno, desarrollada de forma coherente. Artículos que suponían un
ingreso puro, como el té y el café, se admitieron como libres de gravámenes y
por otro lado, artículos como el hierro y sus manufacturas, productos de
algodón, lana y derivados (de hecho la mayoría de los artículos importantes en
los que se había producido la controversia protectiva) se gravaban con una tasa
del 30%. Además, otros artículos, como el acero, el cobre, el plomo, tenían un
gravamen inferior, no por razones de beneficio, sino porque no se producían
entonces en modo alguno en el país, y porque en consecuencia no se pidió
protección ante ellos. La protección no estaba en modo alguno ausente en la ley
de 1846 y el tipo del 30%, que se imponía en los principales artículos, se
suponía en casi todos los países civilizados que proporcionaría incluso un alto
grado de protección.
Sin embargo, el arancel de 1846
era, en comparación con el arancel actual, una medida moderada y una vuelta a
sus tipos sería considerada hoy como un gran paso reformista por parte de
quienes se oponen a los impuestos proteccionistas. La ley de 1857 eliminaba aún
más el carácter restrictivo de nuestra legislación arancelaria. El Congreso,
debe destacarse, actuó en 1857 con una sobriedad e imparcialidad razonables y
sin verse influido por consideraciones políticas. El gravamen proteccionista
máximo se redujo al 24%, se admitió la entrada libre de muchas materias primas
y el nivel de los gravámenes en toda la línea de los artículos manufacturados
se rebajó al punto más bajo que se había alcanzado en el país desde 1815. No es
probable que veamos durante muchos una aproximación más cercana al ideal del
libre comercio.
El país aceptó las leyes
arancelarias de 1846 y 1857 y se sintió satisfecho con ellas. Excepto en los
años que siguieron inmediatamente a la aprobación de la primera ley, cuando
hubo algún intento de forzar a volver a un sistema proteccionista más rígido,
la agitación sobre los aranceles cesó casi completamente. No cabe duda de que
el periodo de 1846 a 1860 fue un tiempo de gran prosperidad material,
interrumpida, pero no eliminada, por la crisis de 1857.
Sería ir demasiado lejos afirmar
que esta prosperidad general se debiera principalmente al carácter liberal del
arancel. Otras causas ejercieron una influencia grande y tal vez predominante.
Pero el arancel moderado supuestamente sería uno de los elementos que
contribuyeron al bienestar general.
Bien podemos añadir que la
prosperidad no se confinó a ninguna parte del país o a ningún sector
industrial. Las manufacturas en general continuaron floreciendo y la reducción
de gravámenes que se realizó en 1857 tuvo el consentimiento y la aprobación de
lo principal de la clase manufacturera.
La crisis de 1857 había causado una
caída en los ingresos fiscales. Fue la ocasión para una reacción ante la
política liberal de 1846 y 1857. En 1861, la ley del arancel de Morrill
empezó un cambio hacia unas tasas más altas y una aplicación más severa del
proteccionismo. Se habla a menudo de la ley Morrill como si fuera la base del
actual sistema proteccionista, pero no es el caso en modo alguno.
La ley de aranceles de 1861 fue
aprobada por la Cámara de Representantes en la legislatura de 1859-1860, que
precedió a la elección del Presidente Lincoln. Fue aprobada, indudablemente,
con la intención de atraer votos del Partido Republicano en las próximas
elecciones presidenciales, en Pennsylvania y otros estados con inclinaciones
proteccionistas. En el Senado, la propuesta arancelaria no se adoptó en la
misma legislatura en que fue aprobada por la Cámara. Su consideración se
retrasó y no fue hasta la siguiente (la de 1860-1861) que se recibió la
aprobación del senado y se convirtió en ley. Está claro que el arancel Morrill
se llevó a la Cámara antes de que se pensara en cualquier expectativa seria de
guerra y fue aceptado por el Senado en la legislatura de 1861 sin cambios
materiales.
Por tanto no forma parte de la
legislación financiera de la guerra, que dio lugar en su momento a una serie de
medidas que superaron totalmente al arancel Morrill. De hecho, Morrill y los
demás defensores de la ley de 1861 declararon que su intención era
sencillamente restaurar los tipos de 1846. El cambio importante que propusieron
respecto de las provisiones del arancel de 1846 fue sustituir con gravámenes
concretos los gravámenes ad valorem.
Ese cambio de gravámenes ad valorem
a concretos no es en sí mismo objetable en modo alguno, pero normalmente ha
servido como pretexto por parte de los proteccionistas para un aumento
considerable en los impuestos realmente pagados. Cuando los proteccionistas
hacen un cambio de este tipo, casi invariablemente hacen que las tasas
concretas sean más altas que las ad valorem, a las cuales se supone que
deberían equivaler, una circunstancia que ha dado lugar a la idea común, por
supuesto infundada, de que haya alguna conexión esencial entre libre comercio y
gravámenes ad valorem por un lado y proteccionismo y gravámenes concretos por
el otro.
El arancel Morrill no supuso
ninguna excepción al curso habitual de los acontecimientos a este respecto. Los
gravámenes concretos que establecía
estaban en muchos casos considerablemente por encima de los gravámenes
ad valorem de 1846. Los cambio directos más importantes llevados a cabo por la
ley de 1861 fueron en las tasas aumentadas al hierro y la lana, con lo que se
esperaba atraer al Partido Republicano de Pennsylvania y algunos de los estados
del oeste. La mayoría de los estados industriales en ese momento seguía
alejados del movimiento por unos tipos más altos.
Apenas se había aprobado la ley del
arancel Morrill cuando se produjo la batalla de Fort
Sumter. Empezó la Guerra de Secesión. Inmediatamente se hizo sentir la
necesidad de ingresos adicionales para llevar a cabo la gran pelea y ya en la
legislatura extraordinaria del verano de 1861 se impusieron gravámenes
aduaneros adicionales. En la siguiente legislatura ordinaria, en diciembre de
1861. se produjo un aumento de los gravámenes aún mayor. De hecho, desde ese
momento hasta 1865, apenas pasaba un mes de cualquier legislatura sin
producirse algún aumento en los gravámenes a las importaciones. Durante los
cuatro años de la guerra se apuraron todos los recursos para llevar a cabo la
gran pelea. Probablemente ningún país haya visto en un periodo tan corto de
tiempo una masa tan extraordinaria de legislación financiera.
Se acumuló una enorme deuda
nacional; se recurrió a la maliciosa solución de una divisa inconvertible en
papel; apareció repentinamente un sistema bancario nacional en medio de la
confusión; se creó un enorme sistema de impuestos internos; los gravámenes a
las exportaciones aumentaron y se extendieron considerablemente. Aquí nos
ocupamos solo de los cambios en los aranceles, pero debe tenerse en cuenta que
estos cambios fueron solo una parte de las grandes medidas financieras que
reclamó la guerra. De hecho, es imposible entender el significado de los
cambios que se hicieron en el arancel sin un conocimiento del resto de la
legislación que lo acompañó y más especialmente del sistema extendido de
impuestos internos que se adoptó al mismo tiempo.
No es necesario ocuparse de los
distintos actos de gravamen de impuestos internos y a las importaciones para
dejar claro el carácter y aspecto de la legislación de la guerra. Bastará con
describir los típicos e importantes. Las grandes leyes de 1862 y 1864 son
ejemplos del discurrir de las medidas de guerra y esta última es de especial
importancia, porque se convirtió en el fundamento del sistema existente de
aranceles.
No fue hasta 1862 que el país
empezó a apreciar lo grandes que debían ser los esfuerzos necesarios para
acabar con la rebelión y el Congreso empezó a trabajar en serio para
proporcionar los medios para este fin. Incluso el Congreso de 1862 confiaba más
en la venta de bonos y en emitir papel moneda que en los impuestos inmediatos.
Pero se recurrió a dos medidas vigorosas de las leyes arancelarias para gravar
al pueblo inmediata y directamente.
El primero fue la ley de ingresos
internos del 1 de julio de 1862. Esta establecía un sistema omnicomprensivo de
impuestos especiales. Se impusieron impuestos concretos a la producción de
hierro y acero, carbón, papel, cuero y otros artículos. Se incluía un impuesto
general ad valorem a otros productos. Además, se requerían licencias para
muchas cosas. Se creó un impuesto general de la renta. Se hizo pagar impuestos
a empresas ferroviarias, barcos de vapor, expresos sobre sus ingresos brutos.
Quienes hayan nacido desde que acabó la gran pelea encuentran difícil imaginar
la existencia y apreciar la carga de esta masa de impuestos dura y vejatoria,
pues fue completamente eliminada en pocos años después de acabar la guerra.
La segunda gran medida fiscal a la
recurrió en su momento el Congreso fue la ley de aranceles del 14 de julio de
1862. El objeto de esta ley, tal y como fue declarado por Morrill y Stevens,
que estuvieron al cargo de su aprobación en el
Cámara, era principalmente aumentar los gravámenes solo hasta un punto en que pudiera
ser necesario para compensar los impuestos de la ley del 1 de julio. Pero
aunque fuera el objeto principal de la ley, existían intenciones
proteccionistas por quienes la escribieron y apoyaron.
Tanto Merrill como Stevens eran
conocidos proteccionistas y no ocultaban que querían en muchos casos ayudar al
fabricante nacional. El aumento de los gravámenes en artículos fabricados en
este país fue por tanto, en todos los casos, al menos suficiente como permitir compensar
a los productores nacionales por los impuestos internos que tenían que pagar.
En muchos era más que suficiente para este fin y producía un claro aumento en
la protección.
Si no se hubiera aprobado la ley de
ingresos internos, dando una buena razón para un aumento en los gravámenes; si
los mayores impuestos en artículos de beneficio puro, como el té y el café, no
hubieran sido una acción justificable y necesaria para apara aumentar los
ingresos del gobierno; si el aumento incluso de los aranceles proteccionistas
no hubiera sido tan defendibles como un medio temporal para ese fin; si no hubiera
habido un sentimiento general a favor de medidas vigorosas para aumentar los
ingresos; si no hubieran existido estas condiciones, habría sido difícil pasar
por el Congreso una medida como el arancel de 1862. Pero, tal y como estaban
las cosas, el arancel se aprobó fácilmente. Bajo la apariencia de la necesidad de
ingresos y de la intención de impedir que los productores nacionales se vieran
injustamente perjudicados por los impuestos internos, se produjo en muchos
casos un claro aumento de la protección.
La guerra continuaba; se
necesitaban aún más ingresos. Gradualmente, el Congreso se convenció de la necesidad de recurrir a impuestos aún
más duros y de la voluntad del país de pagar lo que fuera necesario para
mantener la Unión. Dejando aparte leyes menos importantes, tenemos que
considerar la gran medida que fue el clímax de la legislación financiera de la
guerra. Las tres leyes de ingresos del 30 de junio de 1864, formaban
prácticamente una sola medida y ésa fue probablemente la mayor medida de
impuestos que haya visto el mundo. La primera de las leyes generaba una enorme
extensión del sistema de impuestos internos; la segunda, un aumento
correspondiente en los gravámenes a las importaciones; la tercera autorizaba un
empréstito de 400.000.000$.
La ley de ingresos internos se
dispuso, como ha dicho Mr. David A. Wells sobre el principio del irlandés en la feria de
Donnybrook: “Cuando veas una cabeza, golpéala; siempre que veas un
producto, ponle un impuesto”. Todo fue gravado y fuertemente gravado. A toda tonelada de hierro en bruto producido
se le cargaban dos dólares; a cada tonelada hierro para ferrocarriles, tres
dólares; el azúcar pagaba dos centavos la libra; la sal, seis centavos las
cien. El impuesto general sobre todas manufacturas fabricadas era del 5%. Pero
este impuesto se repetía en casi todos los artículos en distintas etapas de
producción. Por ejemplo, el algodón en bruto, pagaba dos centavos la libra;
como tela, pagaba un 5%. Mr. Wells estimaba que el gobierno recolectaba en
realidad entre el 8% y el 15% sobre todo producto terminado. Se fijaron, o
aumentaron los impuestos ya existentes, en ferrocarriles, barcos de vapor,
telégrafos, expresos y aseguradoras. El sistema de licencias fiscales se
extendió hasta todas las ramas concebibles del comercio. El impuesto de la
renta se aumentó al 5% en rentas moderadas y al 10% en rentas de más de
10.000$.
La ley arancelaria de 1864,
aprobada al mismo tiempo que la ley de ingresos internos. También produjo un
gran aumento en los tipos impositivos. Como la ley arancelaria de 1862, la de
1864 fue presentada, explicada, enmendada y aprobada bajo la dirección de Mr.
Morrill, que era el presidente del Comité de Medios. Ese caballero declaró de
nuevo, como había hecho en 1862, que la aprobación del arancel se consideraba
necesario para poner a los productores nacionales en la misma situación, en lo
que se refería a la competencia extranjera, a como si no se hubieran aumentado
los impuestos internos. Éste fue un gran objetivo del nuevo arancel y puede
haber sido una buena razón para poner una medida de este tipo. Pero solo
explica en parte la medida que fue propuesta y aprobada en la práctica.
En 1864, los hombres que estaban a cargo de las
finanzas nacionales estaban tan presurosos por poner grandes impuestos como
remisos habían estado en poner ningún impuesto en 1861. Bajo la presión de unas
necesidades financieras casi ilimitadas y con la convicción de que hacía falta
un esfuerzo supremo, estaban dispuestos a gravar cualquier artículo posible al
tipo más alto que cualquiera tuviera el coraje de proponer. Llevaron este
método hasta su culminación en la ley arancelaria de 1864, así como en la ley
impositiva de ese año.
Al propio tiempo, estos estadistas
eran proteccionistas y no intentaban ocultar sus inclinaciones proteccionistas.
Entre su voluntad de hacer todo impuesto y gravamen tan alto como fuera posible
para aumentar los ingresos y su creencia en que los altos gravámenes a la
importación eran beneficiosos para el país, los proteccionistas tuvieron una
oportunidad como el país no había dado nunca antes. Sería injusto decir que Mr.
Morrill, Mr. Stevens y los demás caballeros que escribieron conscientemente las
leyes de ingresos usaran la necesidad urgente de dinero para la guerra como un
medio de llevar a cabo sus teorías proteccionistas o de promover, mediante
altos gravámenes, fines privados para ellos mismos u otros. Pero es seguro que
su método de tratar los problemas de los ingresos generó la aplicación más
inesperada y extravagante de la protección y además, hicieron posible una
subordinación de las necesidades públicas a las ganancias privadas de
individuos como las que desgraciadamente hicieron su aparición en muchas otras
ramas de la administración bélica. No hubo tiempo ni disposición para averiguar
críticamente el significado y efecto de cualquier esquema de tipos propuesto.
El plan más fácil y rápido fue imponer los gravámenes que sugerían los
productores nacionales como necesario para su protección.
No solo durante la guerra, sino
durante varios años tras ella, desapareció todo sentimiento de oposición a los
altos gravámenes a las importaciones. La costumbre de imponer tipos tan altos
como pidiera cualquiera se había hecho tan fuerte que apenas podía sacudirse e
incluso después de la guerra cualquier aumento en los gravámenes reclamado por
los productores nacionales se hacía inmediatamente. La guerra tuvo en muchos
aspectos una influencia de refuerzo y ennoblecimiento de nuestra vida nacional,
pero su efecto inmediato en los negocios y en toda la legislación que afectara
a los intereses monetizados fue desmoralizador. La línea entre gravámenes
públicos e intereses privados fue perdida de vista a menudo por parte de los
legisladores. Se hicieron grandes fortunas por cambios en la legislación
reclamados y realizados por aquéllos que se beneficiaban de ellos y el país
había visto con lástima que el honor y la honradez de los hombres públicos no permanecían
incólumes.
El arancel, como otra legislación
respecto de las finanzas, se vio afectada por estas causas. Se incorporaron
planes para hacer dinero y apenas se cuestionaron en el Congreso. Cuando
empezaron a abrirse paso ideas más ilustradas y altruistas y se empezó a
protestar contra los abusos y los excesivos gravámenes del periodo bélico, aquéllos
habían conseguido, como veremos, una posición demasiado fuerte como para
hacerlos tambalearse con facilidad.
Esas eran las condiciones bajo las
que se aprobó la ley arancelaria de 1864. Como en 1862, aquí operaban tres
causas: en primer lugar, la necesidad urgente de ingresos para la guerra; en el
siguiente, el deseo de compensar los impuestos internos a los productores
nacionales y finalmente, las inclinaciones proteccionistas de aquéllos que
gestionaban nuestra legislación financiera. Estas causas hicieron posible una
ley arancelaria que en tiempos normales habría sido rechazada sumariamente.
Aumentaba los gravámenes alta e
indiscriminadamente, de forma que la tasa media en productos gravables, que
había sido del 37,2% bajo la ley de 1862, se convirtió en el 47,06% bajo la de
1864. Era en muchos aspectos dura y poco recomendable: establecía gravámenes
proteccionistas más extremos de lo que se habían aventurado en cualquier ley
arancelaria previa en la historia de nuestro país, contenía abusos flagrantes,
en forma de gravámenes que efecto principal fue llevar dinero a los bolsillos
de los individuos privados.
Nada ilustra mejor el carácter de
esta pieza legislativa y las circunstancias que hicieron posible su aplicación,
que la pública de su aprobación en el Congreso. La propuesta se llevó a la
Cámara el 2 de junio por Mr. Morrill. El debate general sobre ella se acabó
después de un día. La Cámara procedió luego a la consideración de enmiendas.
Casi sin excepción, se adoptaron las enmiendas presentadas por Mr. Morrill y se
rechazaron todas las demás. Después de que se dedicaran así dos días a las
enmiendas, la Cámara, el 4 de junio, aprobó la propuesta de ley.
In el Senado, se siguió el mismo
camino. La consideración de la propuesta empezó el 16 de junio y se aprobó al
día siguiente. Es decir, se dedicaron cinco días en total por parte de las dos
cámaras a esta ley, que fue en sus efectos una de las más importantes medidas
financieras nunca aprobadas en Estados Unidos. La propuesta se aceptó tal como vino
del Comité de Medios y fue aprobada prácticamente sin debate ni examen.
Esta prisa era el resultado natural
de estado crítico de los asuntos y la necesidad urgente de ingresos. Como en
otras partes de la legislación del periodo bélico, las recomendaciones de la
administración y de los líderes de los partidos se aplicaban con prontitud y
con el mínimo debate. Evidentemente, no se esperaba que las medidas así
adoptadas se convirtieran en el fundamento de una política económica
permanente. Aun así, ésta resultó ser la consecuencia en muchos aspectos y en
ninguno más sorprendente que en el resultado final de los cambios arancelarios.
El papel de curso legal, al que se recurrió como medida de guerra más
claramente que a ningún otro, se mantuvo, es verdad; pero al menos se
reanudaron los pagos en metálico, aunque fuera después de un periodo
inesperadamente largo, y desaparecieron los peores males del dinero
inconvertible.
El sistema bancario nacional, desde
el principio más claramente diseñado para ser una institución permanente,
también se mantuvo, aunque con cambios y vicisitudes no soñadas en el momento
de su fundación. La deuda nacional se redujo a un ritmo sin parangón en la
historia. La mayoría de los impuestos internos se derogaron tan pronto como fue
posible, dejando solo los de las bebidas alcohólicas y el tabaco como partes
permanentes del sistema fiscal federal. Lo que menos se discutió fue el
arancel.
De hecho se realizaron modificaciones
significativas en los gravámenes de ingresos, como se apuntará en los
siguientes capítulos. Pero en casi todos los artículos a los que se refiere la
controversia proteccionista, se mantuvieron los tipos de la ley de 1864,
prácticamente sin cambios, durante 20 años o más, y cuando finalmente se
cambiaron, se realizaron como si estos tipos no fueran en modo alguno
excepcionales, sino el resultado normal de una política establecida.
Los gravámenes idénticos fijados en
1864 se mantuvieron en vigor durante muchos años.
Cuando se hace una revisión general, en 1883, había dejado de pensarse en un
resultado de la legislación de guerra. El público, y especialmente los sectores
protegidos, habían llegado a pensar en ella como parte de una política
permanente.
Así habituados a los altos
gravámenes, no le fue difícil al Congreso, en medio del desacuerdo político,
hacerlos aún más altos. De ahí que el arancel de guerra, aunque perchado,
enmendado y revisado de vez en cuando, no solo permaneciera en vigor en sus
provisiones más importantes durante 20 años, sino que se convirtiera con el
tiempo en la base de una aplicación cada vez más estricta de la protección. Los
pasos por los cuales se produjo esta inesperada transformación en la política
aduanera de Estados Unidos se detallarán en los siguientes capítulos.
El Dr. F.W. Taussig fue profesor de
economía política en Harvard. Escribió The Tariff History of the
United States y unos Principios
de economía en dos volúmenes.
Este artículo se ha extraído de la
parte II, capítulo 1 de The Tariff History of the
United States (1892; 2010).